Про державний бюджет 2018 року

Бюджет-2018 – черговий виклик для місцевого самоврядування

Вже другий рік поспіль Уряд демонструє нову якість бюджетного процесу. Проект Держбюджету на 2018 рік та пакет законодавчих змін до нього подані в Парламент вчасно. З 15 вересня цього року розпочалася широка та відкрита дискусія навколо його основних параметрів. Блок місцевого самоврядування не є винятком, адже децентралізація задекларована як один із пріоритетів. Системний аналіз запропонованих змін дає можливість виокремити низку значних ризиків для місцевого самоврядування.

По-перше, в державному бюджеті на наступний рік у частині міжбюджетних відносин із складу субвенції на оплату житлово-комунальних послуг виключено оплату пільг та залишено фінансування з державного бюджету тільки субсидій. Тобто на рівень місцевих бюджетів передається оплата пільг населенню за житлово-комунальні послуги, що порушує принцип субсидіарності, може значно розбалансувати місцеві бюджети в наступному році, і в кінцевому результаті призвести до невиконання державою своїх соціальних зобов’язань щодо надання громадянам України соціальних пільг, компенсацій і гарантій, які встановлені законами України.

Органи місцевого самоврядування вимушені будуть за власний рахунок фінансувати пільгові категорії громадян, перелік яких визначений державою, та відволікати власні кошти, що могли б бути спрямовані на розвиток власної інфраструктури. Це додатково обтяжить місцеві бюджети на 7 млрд. гривень. Але найголовніше, не всі муніципалітети зможуть за рахунок своїх грошей профінансувати перекладені на них пільги.

Крім передачі на рівень місцевих бюджетів фінансування оплати пільг населенню за житлово-комунальні послуги в змінах до Бюджетного кодексу (п.45 прикінцевих положень законопроекту №7116) пропонується здійснити погашення заборгованості з таких послуг, що утворилася за минулі роки за рахунок коштів місцевих бюджетів. Це призведе до значного погіршення стану виплати пільг за вказані послуги, зростання заборгованості за значного зниження рівня фінансової спроможності місцевих бюджетів. Станом на 01.09.2017 заборгованість складає 8 млрд. грн., а з початком опалювального сезону така заборгованість зросте в рази.

Таке щорічне вилучення з державних програм щодо соціального захисту населення та перенесення пільг на місцевий рівень без компенсаційних ресурсів (зміни до статей 91, 102 Бюджетного кодексу) є звуженням конституційних гарантій.

По-друге, враховуючи значні щорічні навантаження на місцеві бюджети, Мінфін передбачив додаткову дотацію у обсязі 16,5 млрд. грн. на здійснення переданих із державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров'я, але без рівного та справедливого підходу до її розподілу. Так, у розрахунок включено тільки обласні бюджети, з подальшим перерозподілом коштів обласними державними адміністраціями. Це порушує децентралізаційні принципи (громади для того й об’єднувалися, щоб мати прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом) та закладає корупційні ризики (ОДА визначатимуть розподіл коштів самостійно).

Це ставить об’єднані територіальні громади та міста обласного значення (органи місцевого самоврядування базового рівня) в значну залежність від обласної влади. Таке рішення щодо централізації ресурсів щодо соціально важливих сфер може призвести до гальмування процесу об’єднання громад та означатиме «відкат назад» децентралізаційної реформи. Крім того, це започатковує негативні тенденції перенесення повноважень на вищий рівень.

По-третє, коштів, передбачених місцевим бюджетам за рахунок освітньої та медичної субвенцій, суттєво не достатньо для повного забезпечення повноважень, делегованих державою.

Так, обсяг освітньої субвенції складає 61,2 млрд. грн (ріст 16,5%), у той час коли Кабінет Міністрів України заклав збільшення заробітних плат педагогічних працівників на 25%. Отже, недофінансування освітньої субвенції може скласти 4,5 млрд. грн. В Мінфіні пояснюють це застосуванням нової формули, розробленої МОНом. Тому для врегулювання цієї проблеми терміново необхідно здійснити повторне моделювання із застосуванням нових формульних підходів. Оскільки і Мінфін, і МОН, і більшість муніципалітетів погоджуються в необхідності запровадження нової формули. Але муніципалітети наполягають на удосконаленні підходів до її використання – закладення об’єктивних вихідних даних в неї.

В свою чергу, обсяг медичної субвенції на 7 млрд. грн менше рівня минулого року, що зумовлено медичною реформою і запланованим фінансуванням первинної медичної допомоги національним оператором виключно медичним установам за надані послуги.

Слід зазначити, що запровадження нового підходу до фінансового забезпечення первинної медичної допомоги з 1 січня 2018 року передбачено законопроектами за реєстр. №№6327 та 6604, які ще не прийняті Парламентом. Враховуючи зазначене, запропоновані зміни щодо фінансування первинної медичної допомоги є передчасними, що може призвести до недофінансування в 2018 році комунальних закладів охорони здоров’я, які надають первинну медичну допомогу.

Разом із цим, у разі схвалення парламентом першого етапу медичної реформи виділених коштів на вторинну і третинну медичну допомогу катастрофічно не вистачатиме. Вже зараз обсяг недофінансування медичної галузі з державного бюджету складає більше 30%. Заборгованість із виплати заробітної плати за даними МОЗу – 2,8 млрд. грн.

Отже, органи місцевого самоврядування можуть знову опинитись в ситуації необхідності дофінансування за рахунок власних коштів зарплат вчителів, медиків та утримання зазначених галузей у відносно належному стані.

По-четверте, не передбачене врегулювання питання середньострокових позик. Мінфін намагається врегулювати дану проблему шляхом прийняття відповідної постанови, що є неправомірним, оскільки відповідно до норм Бюджетного кодексу (п. 21 Прикінцевих та перехідних положень) дане питання повинно бути врегульовано законодавчо. Тому доцільним є передбачення списання такої заборгованості за рахунок вільного залишку коштів державного бюджету на 01.01.2018, оскільки борг в обсязі майже 9 млрд. грн. виник саме через прорахунки в бюджетному плануванні Мінфіном в 2009-2014 роках.

По-п’яте, не передбачено субвенцію на пільгове перевезення окремих категорій громадян. Нагадаємо, що останнім часом катастрофічно зростає заборгованість перед перевізниками та надавачами послуг. Так, Укрзалізниця заявила про скасування окремих зупинок, а Укртелеком направив численні звернення в судові інстанції та пригрозив припинення надання послуг. Додаткове навантаження на місцеві бюджети складе 2,5 млрд. грн. Слід зазначити, що право на пільговий проїзд та зв'язок закріплено державою, а не органами місцевого самоврядування.

Гарантовані державою пільги фактично надаватимуться, виходячи з фінансової спроможності того чи іншого місцевого бюджету, що порушує основні принципи Бюджетного кодексу щодо справедливого і неупередженого розподілу.

По-шосте і найголовніше, бюджетним пакетом пропонується змінити існуючий мотиваційний механізм горизонтального вирівнювання шляхом збільшення з 50 до 80 відсотків обсягу вилучення коштів із місцевих бюджетів до державного бюджету (т.зв. реверсна дотація). Це призведе до необґрунтованого зменшення фінансового ресурсу місцевих бюджетів, які мають рівень надходжень податку на доходи з фізичних осіб на одного мешканця вище 1,1.

Саме в цій пропозиції закладений найбільший ризик для подальшого просування децентралізаційної реформи. Всі вищенаведені до цього новації пояснюються міністерствами як необхідність закріплення солідарної відповідальності місцевого самоврядування в умовах браку ресурсів у центральної влади. При наявності політичної волі, негативні наслідки від їх запровадження можна перекрити монетизацією пільг, реформуванням системи соціальних стандартів, запровадженням нових формульних підходів фінансування медицини та освіти.

Зміна ж механізму горизонтального вирівнювання позбавляє громади мотивації до нарощування фінансових ресурсів – чим більше ти заробляєш, тим більше в тебе заберуть. В той же час, стимулює утриманські настрої – навіщо добре працювати, якщо краще нічого не робити і отримати дотацію з державного бюджету за рахунок інших. Така система діяла до 2014 року, коли 96,3% місцевих бюджетів були дотаційними (див рис. 1). Завдяки реформі ситуацію вдалося змінити – місцеві бюджети почали демонструвати щорічне зростання. Не хочеться повертатися в минуле… 

Залишається сподіватися, що компроміс буде знайдено і всі вищезазначені ризики для місцевого самоврядування буде знято в держбюджеті-2018.

Аналіз законопроектів

«Про Державний бюджет України на 2018 рік»  (№7000)

та «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (№7116)

у питаннях міжбюджетних відносин та місцевих бюджетів

Асоціація міст України за підсумками аналізу «бюджетного пакету» законопроектівнаголошує, що другий рік поспіль продовжується перекладання на місцеві бюджети додаткових фінансових навантажень. Покриваючи ці витрати з бюджетів розвитку, громади не матимуть змоги реалізовувати соціальні програми, інфраструктурні проекти, підвищувати рівень економічного розвитку.

На рівень місцевих бюджетів передається:

Фінансування пільг населенню за житлово-комунальні послуги. Додаткове навантаження більше 7 млрд грн.

Погашеннязаборгованості за минулі рокиз оплати пільг та субсидій населенню за житлово-комунальні послуги. Загальна сума заборгованості близько8 млрд грн.(на 01.01.2018).

Покриття відшкодувань транспортним компаніям за перевезення пільгових категорій громадян, оскільки відповідну субвенцію не передбачено.Додаткове навантаження близько 2,5 млрд грн.

Отже, фактично, фінансування наданих державою пільг відбуватиметься за рахунок місцевих бюджетів.

Зростають вилучення з місцевих бюджетів

Збільшено з 50 до 80відсотків вилучення коштів із місцевих бюджетів до державного бюджету у вигляді реверсної дотації. Така зміна формули вирівнювання знизить мотивацію громад до нарощування дохідної бази та несе ризик значного зменшення фінансового ресурсуподаткоспроможнихмісцевих бюджетів. Таким чином, фактично повертається стара система вирівнювання, яка діяла до бюджетної реформи.

Доволі проблематичним виглядає фінансування освіти та охорони здоров’я

Освітня субвенція, що складає 61,2 млрд грн, збільшена на 16,5% порівняно з 2017 роком, у той час, коли Уряд заклав збільшення заробітних плат педагогічних працівників на 25%.Недофінансування освітньої субвенції -4,5 млрд. грн.

Обсяг медичної субвенції зменшено на 4,5 млрд грну зв’язку із медреформою, це при недофінансуванні галузі на 30%.Недофінансування медичної субвенції 7 млрд. грн.

За місцевими бюджетами залишено  усі видатки, крім оплати праці педагогічних працівників, по загальноосвітніх закладах і видатки на оплату комунальних послуг та енергоносіїв закладів охорони здоров’я.

Передбачено додаткову дотацію на утримання закладів освіти та охорони здоров’я16,5 млрд грн, але тільки обласним бюджетам без визначення механізму розподілу між місцевими бюджетами ОТГ та міст обласного значення. Тобто, розподіл буде в ручному режимі. 

Також передбачено фінансування з місцевих бюджетів ВНЗ І-ІІ рівнів акредитації (технікуми, коледжі, училища).

В освітній субвенції закладено кошти на фінансування професійно-технічних навчальних закладів. За містами-обласними центрами залишено фінансування ПТУ, при цьому не передбачена передача цих закладів у комунальну власність.

Залишено право спрямовувати залишки коштів освітньої субвенції на оновлення матеріально-технічної бази навчальних закладів, але не передбаченоможливістьспрямовувати кошти освітньої та медичної субвенцій на капітальні видатки, що обмежує проведення капітальних ремонтів, добудови, реконструкції закладів.

Розвиток громад

Субвенція на розвиток інфраструктури ОТГ передбачена в обсязі 1,9 млрд грн(близько 500 грн на 1 сільського жителя), хоча має складати 2,7 млрд грн (мінімально необхідний обсягз розрахунку763 грн на 1 сільського жителя; у 2017р. очікується утворення близько 660 громад із загальною чисельністю жителів 3, 543 млн).Існує потреба у додаткових 0,8 млрд грн.

Державний фонд регіонального розвитку визначений в обсязі 8,1 млрд грн (відповідає вимогам Бюджетного кодексу), алене передбачено субвенцію на соціально-економічний розвиток.

Стабілізаційну дотацію закладено в обсязі1,7 млрд грн,  але цихкоштівне вистачить на врегулювання нагальних проблем громад - мінімальна потреба 2,0 млрд грн.

Джерела надходжень місцевих бюджетів

Передбачено додаткову дотацію на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок наданих державою податкових пільг зі сплати земельного податкусуб'єктам космічної діяльностіта літакобудування(273 млн грн), але не передбаченокоштів Міноборони для сплати земельного податку або відповідний компенсаційний ресурс місцевим бюджетам.

При тому, щона 2018 та 2019 роки залишено чинний механізм зарахування акцизного податку з виробництва та імпорту нафтопродуктів (13,44%), вилучено норму щодо зарахування  до бюджетів місцевого самоврядування надходжень акцизного податку не менше обсягу минулого року.

Додаткове джерело надходжень місцевих бюджетів - частина плати за видачу ліцензії на діяльність з випуску лотерей -  передбачено лише для міста Києва.

Також місцеве самоврядування стикнеться з такими проблемами

Не передбачене врегулювання питання середньострокових позик, які надавалися місцевим бюджетам на виконання делегованих повноважень . Обсяг заборгованості9 млрд грн.

Не передбачено механізм покриття втрат місцевих бюджетів внаслідок прийняття рішення НКРЕКП, щодо підвищення у тарифів на електроенергію для зовнішнього освітлення населених пунктів та міського електротранспорту.Додаткові витрати складуть 4,3млрд грн.